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當(dāng)前存在問(wèn)題較多的煤礦為起步較晚的煤礦、小煤礦和歷史包袱較重的煤礦，表現(xiàn)為“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”現(xiàn)象

雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)提出以來(lái)，煤炭行業(yè)積極落實(shí)、應(yīng)用，收到了顯著效果。2017年，雙重預(yù)防機(jī)制開(kāi)始全面建設(shè)，煤礦死亡人數(shù)從2016年的538人降到375人，2019年又降到316人。2019年，全國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率為0.083，處于歷史最高水平。

雖然雙重預(yù)防機(jī)制與煤礦原有的安全管理方法有重合之處，但在邏輯架構(gòu)、管理重點(diǎn)、具體方法等方面都存在各自鮮明的特點(diǎn)。不少煤礦對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制的認(rèn)識(shí)、理解、應(yīng)用、與企業(yè)原有管理結(jié)合、信息平臺(tái)建設(shè)與使用等方面存在一定差距，影響了雙重預(yù)防機(jī)制在煤炭行業(yè)進(jìn)一步深化應(yīng)用，導(dǎo)致其真正的潛力沒(méi)有得到發(fā)揮。

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究中心（簡(jiǎn)稱研究中心）通過(guò)應(yīng)用研究和企業(yè)調(diào)研等方式，對(duì)當(dāng)前這項(xiàng)工作存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，提出了有針對(duì)性的解決方案，以推進(jìn)雙重預(yù)防機(jī)制在煤礦的深層次應(yīng)用。

煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)水平分為三個(gè)層次

了解煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行的現(xiàn)狀是其在煤礦應(yīng)用效率進(jìn)一步提升的基礎(chǔ)。近一年來(lái)，研究中心對(duì)輔導(dǎo)、調(diào)研的500余處煤礦進(jìn)行分析，將全國(guó)煤礦的雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)水平大致分為三個(gè)層次。

第一層次是一些以頂層設(shè)計(jì)為指導(dǎo)的大型煤炭集團(tuán)，如兗礦集團(tuán)、陽(yáng)煤集團(tuán)、同煤集團(tuán)等，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管控還是隱患閉環(huán)管理的質(zhì)量均比較高，能夠?qū)崿F(xiàn)集團(tuán)管控。

第二層次是一些大型、新建以及管理基礎(chǔ)好的煤礦，這些煤礦員工素質(zhì)較高、裝備和技術(shù)水平高，雙重預(yù)防機(jī)制和企業(yè)的安全管理實(shí)際能夠融合，運(yùn)行較為順暢。

第三層次是一些起步較晚的煤礦、小煤礦和歷史包袱較重的煤礦，受限于對(duì)雙重預(yù)防機(jī)制的重視程度不夠、理解存在偏差或人才不足等原因，雖或多或少開(kāi)展了雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)工作，但在實(shí)際安全管理中并未有效運(yùn)行，難以達(dá)到預(yù)期效果。

處于第三層次的煤礦占到了全國(guó)煤礦的大多數(shù)，其事故占比高。因此，總結(jié)煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題，提出具有針對(duì)性的解決方案對(duì)處于第三層次的煤礦，甚至對(duì)推進(jìn)全國(guó)煤炭行業(yè)的安全管理水平提升都具有重要的意義。

常見(jiàn)問(wèn)題為“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”

通過(guò)調(diào)研分析，我們認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”。

“三個(gè)不統(tǒng)一”，即雙重預(yù)防機(jī)制理解不統(tǒng)一、口頭和行動(dòng)不統(tǒng)一、長(zhǎng)期和短期運(yùn)行不統(tǒng)一。

雙重預(yù)防機(jī)制理解不統(tǒng)一。雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)雖然已提出4年，但很多煤礦負(fù)責(zé)人及專家對(duì)其理解仍不相同。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少煤礦建了兩套體系，風(fēng)險(xiǎn)和隱患相互獨(dú)立，這顯然和雙重預(yù)防機(jī)制的要求背道而馳。

口頭和行動(dòng)不統(tǒng)一。有些煤礦談起雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)時(shí)表現(xiàn)得非常重視，但實(shí)際卻沒(méi)有太多具體的措施，在風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控方面尤其突出。口頭和行動(dòng)不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響了雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的質(zhì)量，使其有淪為形象工程的危險(xiǎn)。

長(zhǎng)期和短期運(yùn)行不統(tǒng)一。有些煤礦建立的雙重預(yù)防機(jī)制只考慮當(dāng)前情況，缺乏對(duì)實(shí)際情況變化的考慮。如很多煤礦沒(méi)有制定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)結(jié)果和管控措施不斷完善的制度，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)結(jié)果和管控措施逐漸與實(shí)踐脫節(jié)。雙重預(yù)防機(jī)制若不根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際變化情況不斷完善，必將失去其生命力。

“三個(gè)兩張皮”，即風(fēng)險(xiǎn)和隱患兩張皮、系統(tǒng)和管理兩張皮、建設(shè)和應(yīng)用兩張皮。

風(fēng)險(xiǎn)和隱患兩張皮。雙重預(yù)防機(jī)制把煤礦過(guò)去運(yùn)行的隱患排查治理工作與風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控結(jié)合起來(lái)。風(fēng)險(xiǎn)和隱患是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、互相促進(jìn)的、不斷提升的有機(jī)整體。很多煤礦將其理解成兩個(gè)獨(dú)立部分，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和隱患形成兩張皮。

系統(tǒng)和管理兩張皮。信息化建設(shè)是雙重預(yù)防機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵之一。雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的風(fēng)險(xiǎn)和隱患數(shù)據(jù)，通過(guò)信息化手段不斷完善風(fēng)險(xiǎn)和隱患數(shù)據(jù)庫(kù)，提高業(yè)務(wù)流程效率，能夠支持雙重預(yù)防機(jī)制的運(yùn)行和持續(xù)改進(jìn)。然而，一些煤礦的雙重預(yù)防管理信息系統(tǒng)與企業(yè)實(shí)際的安全管理工作脫節(jié)，導(dǎo)致有系統(tǒng)、無(wú)數(shù)據(jù)，成為擺設(shè)。

建設(shè)和應(yīng)用兩張皮。有些煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的目的不是著眼于應(yīng)用，而是應(yīng)對(duì)檢查和驗(yàn)收，只追求形式上的完備性，將大量精力花費(fèi)在編制雙重預(yù)防機(jī)制的各種材料上。然而這些材料既不在日常安全管理工作中應(yīng)用，也不是雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果，還給礦上造成了巨大的負(fù)擔(dān)。

“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”現(xiàn)象在很多煤礦中都或多或少存在，極大影響了雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和運(yùn)行效果。

推行“二八”建設(shè)法，收到明顯效果

針對(duì)“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”問(wèn)題，我們通過(guò)與大量煤礦開(kāi)展合作，總結(jié)出一套符合我國(guó)煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的“二八”建設(shè)法，即兩個(gè)統(tǒng)領(lǐng)、八個(gè)支點(diǎn)。

兩個(gè)統(tǒng)領(lǐng)是指企業(yè)應(yīng)遵循一系列基本原則和科學(xué)的建設(shè)流程。其基本原則包括四個(gè)“必須”，即風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)必須全覆蓋、風(fēng)險(xiǎn)隱患必須明確劃分、流程設(shè)計(jì)必須閉環(huán)、制度設(shè)計(jì)必須有考核。其建設(shè)流程強(qiáng)調(diào)“一個(gè)結(jié)合、一個(gè)區(qū)分”，即結(jié)合管理體系建設(shè)流程和信息系統(tǒng)建設(shè)流程的要求進(jìn)行創(chuàng)新，明確區(qū)分建設(shè)和運(yùn)行兩個(gè)階段。

八個(gè)支點(diǎn)，即一是通過(guò)培訓(xùn)工作，理清風(fēng)險(xiǎn)和隱患的基本概念，解決風(fēng)險(xiǎn)和隱患兩張皮問(wèn)題；二是通過(guò)重視雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，解決各方理解不統(tǒng)一問(wèn)題；三是結(jié)合企業(yè)的個(gè)性化安全管理流程，解決建設(shè)和應(yīng)用兩張皮問(wèn)題；四是通過(guò)明確組織機(jī)構(gòu)與各級(jí)責(zé)任，解決口頭和行動(dòng)不統(tǒng)一的問(wèn)題；五是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控清單和任務(wù)，解決有辨識(shí)、無(wú)管控，長(zhǎng)期運(yùn)行難落地的問(wèn)題；六是通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程管控，將風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控落到實(shí)處，解決長(zhǎng)期和短期運(yùn)行問(wèn)題；七是通過(guò)信息化建設(shè)，解決系統(tǒng)和安全管理兩張皮的問(wèn)題；八是通過(guò)雙重預(yù)防機(jī)制實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新，解決雙重預(yù)防機(jī)制持續(xù)運(yùn)行的問(wèn)題。

兩個(gè)統(tǒng)領(lǐng)作為基礎(chǔ)，既規(guī)定雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的原則，也規(guī)范了建設(shè)流程。八個(gè)支點(diǎn)則是在雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)原則的基礎(chǔ)上，支撐整改建設(shè)流程，確保每個(gè)建設(shè)階段都科學(xué)合理，有效解決了“三個(gè)不統(tǒng)一”和“三個(gè)兩張皮”問(wèn)題。

目前，“二八”建設(shè)法已在山東省和山西省諸多煤礦應(yīng)用，收到了明顯的效果。2019年10月12日，“二八”建設(shè)法在山東能源新礦集團(tuán)翟鎮(zhèn)煤礦召開(kāi)的山東煤礦雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上做了重點(diǎn)推介。

針對(duì)當(dāng)前雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，“二八”建設(shè)法可操作性強(qiáng)，對(duì)于任何希望持續(xù)提升雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)行效率的煤礦都具有重要的指導(dǎo)意義，同時(shí)對(duì)其他行業(yè)的雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)也具有參考價(jià)值。

（作者系中國(guó)礦業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究中心主任）