美國城鎮(zhèn)土地頁巖氣立法有著較為成熟的實踐經(jīng)驗，改變了傳統(tǒng)的礦產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)益分配，使非礦產(chǎn)所有者享有了資源利益，政府以自身權(quán)益分享呼應(yīng)了美國教育資 金的捐贈文化。美國立法實踐提供了經(jīng)濟(jì)立法向民生立法的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，可供我國資源權(quán)益分配制度改革參考，有助于我們恰當(dāng)處理經(jīng)濟(jì)立法與民生立法的平衡關(guān)系， 從側(cè)重法律的制定轉(zhuǎn)向注重法律的應(yīng)用與社會問題的解決。
1.中國探礦權(quán)采礦權(quán)價款分配機(jī)制未充分考慮資源地利益 2012年9月，能源行業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)論壇達(dá)成一項協(xié)議，啟動了“能源造福社會”計劃，倡導(dǎo)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動能源教育。在我國，探礦權(quán)、采礦權(quán)收益的使用被限制在特定范圍內(nèi)，并規(guī)定了復(fù)雜的使用程序要求。財政部、國土資源部在《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》中明確：探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款收入應(yīng)專項用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理支出，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出使用計劃，報同級財政部門審批后，撥付使用。《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定，自2006年9月1日起，探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入按固定比例進(jìn)行分成，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實際情況自行確定。
以湖南省常德市為例，該市非稅收入征收管理局關(guān)于《2009年探礦權(quán)采礦權(quán)價款征管情況的調(diào)查》表明，該市石門縣截至2008年12月底，采礦權(quán)價款實際已征收入庫3730.30萬元，其中省級已按分成比例繳存入庫884.58萬元，市、縣兩級已按分成比例繳存入庫2845.72萬元。
現(xiàn)行采礦權(quán)價款收益分配基本上是根據(jù)發(fā)證權(quán)限按比例分配，省級審批項目省、市、縣按5:2:3的比例分配，市級審批項目市、縣按4:6的比例分配。當(dāng)前分配比例明顯不合理，不合理的表現(xiàn)之一是按照礦產(chǎn)資源管理屬地原則，縣級政府從人力、物力、財力上，承擔(dān)著礦山開采監(jiān)管、環(huán)境治理、周邊關(guān)系協(xié)調(diào)等的全部工作，省級審批項目30%和市級審批項目60%的分配比例明顯沒有盡多考慮縣級政府利益和實際情況。省級審批的采礦項目，市級既不是采礦權(quán)審批部門，也不是礦產(chǎn)地的管轄部門，不直接履行開采監(jiān)管職責(zé)，但在采礦權(quán)價款的收益分配中，仍享20%的分配比例，相應(yīng)減少了縣級收益。表現(xiàn)之二是采礦權(quán)價款收益分配沒有顧及鄉(xiāng)、村兩級。作為鄉(xiāng)、村兩級組織，一個直接監(jiān)管礦山，一個直接擁有礦產(chǎn)資源所在地的土地使用權(quán)，但均沒有得到價款的收益分配，以致礦山監(jiān)管權(quán)、土地使用權(quán)和收益權(quán)相背離，因而鄉(xiāng)、村對支持礦業(yè)權(quán)出讓工作的積極性不夠，有時甚至為采礦權(quán)出讓工作設(shè)障礙。
2.我國當(dāng)前的資源稅機(jī)制滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展
1979年美國時任總統(tǒng)卡特宣布，1981年9月30日解除石油價格管制。解除石油價格管制會導(dǎo)致油價在一定時期攀升，形成暴利，于是1980年《原油暴利稅法》率先出臺。眾議院籌款委員會認(rèn)為，解決能源問題，需要聯(lián)邦對替代能源和新能源開發(fā)給予援助。為了確保新能源開發(fā)的支出，應(yīng)從原油銷售的暴利稅收入中抽取資金成立能源信托基金。這就是《原油暴利稅法》第29條的主旨，成為美國激勵新能源開發(fā)的政策工具。
我國目前對頁巖氣、煤層氣的支持尚停留在財政補(bǔ)貼支持，減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦權(quán)使用費方面，目前政府征收的石油特別收益金，性質(zhì)類似美國的原油暴利稅，屬中央財政非稅收入，納入中央財政預(yù)算管理。但目前我國沒有任何關(guān)于石油特別收益金的使用法規(guī)、政策。
2011年11月新修訂的《資源稅暫行條例》的實施，對原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，并相應(yīng)提高了二者的稅率水平為5%～10%，暫按5%的稅率征收。我國資源稅征稅范圍僅有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦以及鹽7類。作為地方稅種，雖然資源稅改革后受益最直接的就是資源所在地政府，但油氣資源稅提高后，油氣開發(fā)企業(yè)的利潤會相應(yīng)減少，繳納的企業(yè)所得稅隨之減少；而且資源稅僅有7類礦產(chǎn)涉及，未開征資源稅的礦產(chǎn)暫時還不能惠及地方政府。我國正處于頁巖氣開發(fā)探索階段，現(xiàn)行資源稅政策中的油氣不包括頁巖氣，頁巖氣成為我國獨立于天然氣的礦種，這表明頁巖氣資源稅存在政策缺失。可能受頁巖氣開采影響的地方區(qū)域，尚不能從頁巖氣開采中取得資源稅收益。
我國政府的非常規(guī)油氣資源性權(quán)益，目前仍處于采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費、資源稅三種稅費混同、經(jīng)濟(jì)權(quán)利內(nèi)涵模糊交錯的狀態(tài)，對開發(fā)商的政策激勵主流是礦產(chǎn)權(quán)利金的優(yōu)惠。這一切不利于頁巖氣等新型能源在我國的發(fā)展。當(dāng)前，在我國非常規(guī)油氣資源開采成本接近甚至超過售價的情況下，開發(fā)企業(yè)的正常收益受到極大沖擊，更難以形成超額收益，特別收益金僅僅起到政策標(biāo)簽的功能。
中國頁巖氣資源量雖比較豐富，但相比于美國的頁巖氣，埋藏較深、地層復(fù)雜，開采難度較大。財政部財建〔2012〕847號文件對“頁巖氣界定標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼條件”有明確規(guī)定，例如：吸附氣含量要大于20%、夾層粒度為粉砂巖以下（包括粉砂巖）或碳酸鹽巖，單層厚度不超過1米、氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20%，等等。按照財政部的標(biāo)準(zhǔn)去區(qū)分是否補(bǔ)貼客觀上缺乏科學(xué)性、合理性。
中石化江漢石油工程有限公司測錄井公司在2014年的第四屆中國頁巖氣發(fā)展大會上披露，涪陵區(qū)塊已累計鉆井約100口，完井近70口，完成試氣40余口，年累計產(chǎn)氣超過9億立方米，已實現(xiàn)100%的商業(yè)化銷售。但就是這樣的頁巖氣開發(fā)企業(yè)還出現(xiàn)了戲劇性情況： 2014年6月中國石化開發(fā)的頁巖氣獲得補(bǔ)貼受到媒體和行業(yè)人士的質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)頁巖氣真假身份之爭。
再看國外，英國財政部于2013年7月19日把頁巖氣開發(fā)收益稅（即權(quán)利金）率由62%大幅下調(diào)至30%，以刺激頁巖氣開發(fā)。英國財政部公布的計劃表明，在勘探階段，頁巖氣開發(fā)商將為每個頁巖氣壓裂鉆井所在的社區(qū)提供10萬英鎊的開發(fā)收益，同時所在社區(qū)還能分享頁巖氣的總開發(fā)營收，比重不低于1%。此舉不僅為頁巖氣行業(yè)的勘探開發(fā)創(chuàng)造了合適的環(huán)境，同時讓頁巖氣資源所在地區(qū)的居民能夠分享相關(guān)收益。其借助的正是權(quán)利金這一工具。
巴西于2013年6月新通過的法律規(guī)定，國家必須將石油權(quán)利金的75%用于教育，其余25%用于衛(wèi)生行業(yè)。并且，巴西產(chǎn)油州取得的油氣權(quán)利金將與不產(chǎn)油州實行法定分享制，根據(jù)新的產(chǎn)品共享機(jī)制，所有原油產(chǎn)出都?xì)w聯(lián)邦政府所有，參與開發(fā)的公司將獲得固定比例的收入。同年10月，首個實行生產(chǎn)分享制的深海鹽層油氣田里布拉（Libra）油田探勘招標(biāo),由中國海油（10%權(quán)益）、中國石油（10%權(quán)益）、道達(dá)爾等5家企業(yè)組成的聯(lián)合體中標(biāo)。該區(qū)塊的分享制收益將確保產(chǎn)油利潤的41.65%歸政府享有；3000億巴西雷亞爾的權(quán)利金中75%將用于投資教育，另外25%投資醫(yī)療；里約熱內(nèi)盧州分取的權(quán)利金占比22%，余下由其他25個州和聯(lián)邦區(qū)平分。
波蘭總統(tǒng)于2014年8月簽署新法令，政府將從2020年開始對各種油氣開采企業(yè)征收碳?xì)浠衔锒悾惵蕦⒏鶕?jù)礦井質(zhì)量和企業(yè)受益情況浮動。投資者按開采的每立方米天然氣價值的1.5%（若是頁巖油，適用3%）繳納特許權(quán)使用費。
鑒于國外的做法，建議我國將石油特別收益金與油氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、礦區(qū)使用費、資源稅合并為權(quán)利金，與國際上通行的油氣資源有償開采制度接軌，并制定合理的權(quán)利金征收率和使用范圍，兼顧中央和地方。通過設(shè)立不同檔次的權(quán)利金率，甚至在初期可以對特定地區(qū)（例如條件艱難的塔里木盆地、青海地區(qū)等）的非常規(guī)油氣實行有期限的權(quán)利金零征收率，這不僅在物權(quán)法上體現(xiàn)了國家的資源權(quán)益，也在客觀上促進(jìn)了資源地的社會和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于企業(yè)在初期將資金更多地投入到勘探中去，以真正推動、激勵頁巖氣企業(yè)，化解圈而不探的窘境。
3.完善我國資源收益使用分配體制，為教育資金籌集拓寬途徑
資源勘查、環(huán)境治理等無不需要先進(jìn)的文化與科技作為保證，而這些都是以國家教育事業(yè)的發(fā)展，科技人才的創(chuàng)新為基礎(chǔ)的。聯(lián)合國教科文組織《世界教育報告2000》表明，1990年時世界教育投入平均水平為4.7%，亞洲和大洋洲發(fā)達(dá)國家為4%，中國當(dāng)時僅為2.3%。早在1993年，中國就發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例要在20世紀(jì)末達(dá)到4%。這一目標(biāo)在2012年遲到了12年才達(dá)到，而且是較低水平。近年來，我國甚至出現(xiàn)大學(xué)負(fù)債后賣地還債的風(fēng)波，并引發(fā)訴訟。有文指出,我們的大學(xué)一旦缺錢，可以跟政府要，可以賣地。
當(dāng)前，凡繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅的單位和個人，均為教育費附加的繳納義務(wù)人，即以流轉(zhuǎn)稅為征收教育費附加的對象，流轉(zhuǎn)稅是商品生產(chǎn)和商品交換的產(chǎn)物，資源稅改革后部分礦產(chǎn)品已按照從價計征，即是在礦產(chǎn)品開采生產(chǎn)后銷售環(huán)節(jié)的征稅，銷售額已經(jīng)成為征稅的稅基，其實質(zhì)即是流轉(zhuǎn)稅。2010年財政部《關(guān)于統(tǒng)一地方教育附加政策有關(guān)問題的通知》統(tǒng)一了全國的地方教育附加費用的征收，并將外商投資企業(yè)、外國企業(yè)及外籍個人納入征收范圍，按實際繳納的增值稅、營業(yè)稅和消費稅稅額的2%收取。但我國把資源稅與流轉(zhuǎn)稅并列為不同稅種，這無異于我國教育經(jīng)費的流失。
澳大利亞2012年實施的礦產(chǎn)資源租賃稅（MRRT）針對鐵礦石、煤炭的采礦利潤進(jìn)行征收，實際稅率為22.5%，是典型的針對礦業(yè)企業(yè)銷售礦產(chǎn)品的收益征稅，類似我國的流轉(zhuǎn)稅，其主要用于三個方面：充實養(yǎng)老金（國民養(yǎng)老金項目）、補(bǔ)貼低收入群體、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
政府自2013年7月起提高了雇主對員工退休金的繳付金額，從9%增加至12%，并自2012年7月起停止對年收入低于37000澳元的勞工的退休金征收稅金，使低收入勞工每年相對獲得500澳元退稅額，這些資金均由MRRT提供。可見，對礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益在國家作為資源所有人時，其分配并不拘泥于單一的資源開發(fā)或環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。
在法理學(xué)上，立法定位，即立法的主導(dǎo)目的，也稱為立法宗旨，是一部法律的基點，為立法活動指明方向。在法律的制定和適用中起到指導(dǎo)作用，具體法律條文以為實現(xiàn)立法目的而展開，所以，掌握一部法律的立法目的對把握法律的精髓具有重要意義。我國目前征收的探礦權(quán)采礦權(quán)價款、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和資源法上的實質(zhì)等同于美國、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家普遍征收的礦產(chǎn)權(quán)利金，一如賓夕法尼亞州《本地礦產(chǎn)資源開發(fā)法》中政府取得的資源收益。
我國這些稅費項目產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，存在定位錯亂、重復(fù)征收問題，這些資金的使用被禁錮在特定領(lǐng)域。例如《黑龍江省探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理暫行辦法》第9條規(guī)定：探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入按規(guī)定比例將資金分配到資源所在地，納入地方預(yù)算，專款專用。省級留用部分專項用于礦產(chǎn)資源勘查、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、地質(zhì)遺跡保護(hù)、地質(zhì)公園能力建設(shè)、自然災(zāi)害形成的地質(zhì)環(huán)境破壞的恢復(fù)治理以及探礦權(quán)、采礦權(quán)價款的管理及成本費用支出，也可用于解決國有重點礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。
除了資源收益使用體制外，資源收益的分配體制也值得立法機(jī)構(gòu)注意。研究表明，中央、省（區(qū)）政府和企業(yè)礦產(chǎn)資源收益分配基本上呈“兩頭大，中間小”的格局，即企業(yè)和中央政府在礦產(chǎn)資源收益分配中拿走的較多，而地方政府分得的收益太少且所占收益分配比率逐年遞減。到2006年，新疆自治區(qū)政府在礦產(chǎn)資源總收益分配中所占比重下降到8%（2001年為15%），中央政府收益比重增長到37%，企業(yè)則增長到55%。
筆者以為，當(dāng)前在資源領(lǐng)域里的立法應(yīng)具有前瞻性，單一的經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)向民生立法轉(zhuǎn)型，法律、行政法規(guī)，抑或地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定宜側(cè)重其應(yīng)用，關(guān)注社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的并重。
