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全國(guó)政協(xié)常委、最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵——

　　為安全生產(chǎn)引入公益訴訟監(jiān)督視角

　　“對(duì)安全生產(chǎn)涉及的公益侵害，關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實(shí)然侵害，而應(yīng)是重大危險(xiǎn)。”

　　“把普通案件做成依法行政的標(biāo)桿案例，顛覆你輸我贏的對(duì)抗格局，把公堂之爭(zhēng)轉(zhuǎn)化成公益保護(hù)的多贏共贏，這就是良法善治的深層張力和國(guó)家治理的現(xiàn)代化偉力。”全國(guó)政協(xié)常委、最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在評(píng)價(jià)公益訴訟時(shí)如是說(shuō)。

　　2016年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出，研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。從該意見(jiàn)出臺(tái)至今，張雪樵一直關(guān)注公益訴訟制度在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)情況。

　　為安全生產(chǎn)提供法治保障

　　“在安全生產(chǎn)領(lǐng)域建立公益訴訟制度，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)發(fā)揮公益訴訟制度作用，為安全生產(chǎn)提供法治保障，提升安全生產(chǎn)綜合治理能力的期望。”張雪樵說(shuō)。

　　目前，全國(guó)已有16個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)了關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的決定，其中河北、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、浙江、河南、湖北、廣西、云南、陜西、青海、新疆等12個(gè)省份明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域拓展公益訴訟案件辦理。同時(shí)，安全生產(chǎn)法的修訂工作已經(jīng)開(kāi)始，參與單位就完善安全生產(chǎn)公益訴訟協(xié)作機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行了多次討論。此外，《2020年推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展工作要點(diǎn)》明確了探索開(kāi)展危化品、尾礦庫(kù)、交通運(yùn)輸?shù)劝踩�生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察工作。

　　具有眾多職能優(yōu)勢(shì)

　　張雪樵介紹，檢察院開(kāi)展公益訴訟對(duì)保障安全生產(chǎn)工作具有眾多職能優(yōu)勢(shì)，主要包括有利于協(xié)同多部門執(zhí)法、以小建議消除大隱患、警示教育違法企業(yè)等方面。

　　“安全生產(chǎn)監(jiān)管具有專業(yè)性強(qiáng)、信息封閉等特點(diǎn)，難度大。”張雪樵認(rèn)為，不少企業(yè)對(duì)自身違法違規(guī)行為予以隱瞞、掩飾，相關(guān)線索收集主要依靠執(zhí)法部門在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾無(wú)從知曉，震懾力不足。因此，研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度的重要意義在于引入了獨(dú)立的、外部的監(jiān)督。

　　張雪樵介紹，安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及多個(gè)部門，很多事故暴露出相關(guān)監(jiān)管部門職能交叉、未依法充分履職、相互之間配合不充分等問(wèn)題。安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度建立后，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)召開(kāi)圓桌會(huì)議、協(xié)同多部門聯(lián)合執(zhí)法等方式，理順相關(guān)職能，做一把“斬亂麻”的快刀。近幾年的實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出協(xié)商建議、訴前檢察建議、警示函或提示函等方式，督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，最大化體現(xiàn)了訴前程序制度的價(jià)值。

　　此外，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在刑事訴訟案件中居主導(dǎo)地位，對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為可以行使刑事司法職能有效打擊犯罪，對(duì)于造成社會(huì)公共利益損害的，還可以通過(guò)民事公益訴訟職能，訴請(qǐng)消除隱患或賠償受害者損失。這些都可以警示和教育廣大企業(yè)依法履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

　　打通堵點(diǎn) 加快建設(shè)進(jìn)程

　　“安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)和隱患，如果沒(méi)有事故或公益損害后果作支撐，檢察機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和隱患可能造成的危害輕重程度難以判斷，對(duì)立案和監(jiān)督的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。”張雪樵坦言，公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用還存在缺乏標(biāo)準(zhǔn)、難以確定監(jiān)督對(duì)象、相關(guān)法律法規(guī)不完善等堵點(diǎn)、難點(diǎn)。

　　以企業(yè)自備儲(chǔ)油加油設(shè)施的相關(guān)案件為例，張雪樵發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，儲(chǔ)油加油設(shè)施建設(shè)與管理涉及環(huán)節(jié)復(fù)雜，監(jiān)管主體眾多且責(zé)任邊界不明晰，導(dǎo)致在不同個(gè)案中，不同的監(jiān)管主體可能存在不同的怠于履職情形，給檢察機(jī)關(guān)辦理案件增加了難度和工作量。

　　為此，張雪樵建議，從完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事和行政公益訴訟制度并推動(dòng)試點(diǎn)、探索安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性公益訴訟、探索安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事公益訴訟的訴前程序等方面，打通堵點(diǎn)、紓解痛點(diǎn)，加快公益訴訟制度在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)程。

　　“盡快修訂安全生產(chǎn)法，增加公益訴訟相應(yīng)條款，完善安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管與行政公益訴訟監(jiān)督銜接辦法。”張雪樵建議，對(duì)應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》進(jìn)行修訂，補(bǔ)充關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的規(guī)定。

　　“對(duì)安全生產(chǎn)涉及的公益侵害，關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實(shí)然侵害，而應(yīng)是重大危險(xiǎn)。”張雪樵認(rèn)為，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟訴前檢察建議和訴訟請(qǐng)求，可能主要以糾正違法行為、停止安全侵害、排除安全隱患等為主。

　　針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域防控風(fēng)險(xiǎn)的極端重要性與緊迫性，張雪樵建議，以協(xié)同行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《重大行政決策程序暫行條例》等為契機(jī)，探索開(kāi)展預(yù)防性公益訴訟。

　　此外，生產(chǎn)安全事故一般都是突發(fā)性事件，具有較大的不確定性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更加注重案件辦理的時(shí)效性，充分運(yùn)用訴前程序，包括磋商、檢察建議等靈活、便捷的方式督促行政機(jī)關(guān)盡快履職。

　　張雪樵表示，將持續(xù)關(guān)注公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)程，并對(duì)這項(xiàng)制度迸發(fā)出的監(jiān)管活力充滿信心。