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　　一、必要性

　　1. 早布局，早規(guī)劃，化被動(dòng)為主動(dòng)

　　我國宣布30/60碳達(dá)峰/中和愿景。煤電深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——“控規(guī)模、轉(zhuǎn)定位、優(yōu)存量、調(diào)布局”，整體占比下降，但依然高達(dá)57%。隨著生態(tài)文明觀的落地、新能源成本降低、國際氣候與環(huán)境治理的角力，國際貿(mào)易談判新的碳關(guān)稅議題，我國煤電將面臨更為嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境。

　　2. 地方政府缺乏長遠(yuǎn)的碳中和路徑規(guī)劃

　　很多省市缺乏對(duì)氣候變化重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和認(rèn)識(shí)，在能源結(jié)構(gòu)規(guī)劃中沒有認(rèn)識(shí)到碳減排的緊迫性。而作為我國的主體電源，煤電因符合“經(jīng)濟(jì)、可靠”的傳統(tǒng)能源觀而產(chǎn)生路勁依賴。傳統(tǒng)能源產(chǎn)能擴(kuò)張慣性大，在宣布30/60規(guī)劃后，已核準(zhǔn)或在建的煤電項(xiàng)目都分布在經(jīng)濟(jì)性以及環(huán)境資源的限制地區(qū)，81%處于空氣污染指數(shù)較高地區(qū)，61%處于資源限制較大的地區(qū)。部分地方政府難以控制投資沖動(dòng)，達(dá)峰越晚，峰值越大，未來實(shí)現(xiàn)碳中和的難度越大。

　　3. 煤電的年均利用率已常態(tài)化低于50%，新增產(chǎn)能惡化煤電內(nèi)部競爭和增大經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險(xiǎn)

　　中國煤電全行業(yè)虧損長期超過半數(shù)，行業(yè)自身產(chǎn)能過剩，燃煤機(jī)組的年均利用率已常態(tài)化低于50%。新的煤電項(xiàng)目在不斷獲批、開工、投產(chǎn)。全國目前共有9800萬千瓦煤電機(jī)組在建，以及5300萬千瓦獲得核準(zhǔn)，將導(dǎo)致煤電機(jī)組的年均利用小時(shí)持續(xù)下降，或至3840小時(shí)左右（低于45%的利用率）。因此，繼續(xù)增加煤電產(chǎn)能將進(jìn)一步加劇煤電行業(yè)內(nèi)部的競爭和經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　4. 未來新建煤電，將在壽命周期之前提前退役，增加擱淺資產(chǎn)損失

　　歐盟現(xiàn)役煤電平均年齡是35年，平均服役年限超過40年，部分煤電機(jī)組服役年限超過60年。中國現(xiàn)役煤電平均年齡13年，50%煤電在過去10年內(nèi)投運(yùn)，85%容量在過去20年里投運(yùn)。按照40年的服役年限，為實(shí)現(xiàn)2060前碳中和，未來新建的煤電，將在壽命周期之前提前退役，增加擱淺資產(chǎn)損失。

　　5. 歐盟加速退煤進(jìn)程，加速綠色發(fā)展和復(fù)興，且欲強(qiáng)化歐盟在全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位

　　歐盟共有15個(gè)國家先后宣布以2025,2030,2038等不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的退煤計(jì)劃，其中比利時(shí)、奧地利和瑞典三國已率先實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)去煤。作為歐盟最大經(jīng)濟(jì)體的德國于2019年成立退煤委員會(huì)，且通過“煤炭法”正式確定最晚在2038年年底結(jié)束煤電。德國聯(lián)邦政府和能源公司已正式簽署協(xié)議，到2038年結(jié)束以褐煤為原料的發(fā)電，運(yùn)營商將因電廠提前關(guān)閉而獲得補(bǔ)償。對(duì)于德國硬煤電廠，運(yùn)營商將根據(jù)政府的時(shí)間表拍賣其退出的發(fā)電能力，以獲得補(bǔ)償。

　　二、政策建議

　　1. 建議國家能源局牽頭，編制各省市煤電產(chǎn)業(yè)碳達(dá)峰和碳中和路線圖

　　建議編制各省市煤電產(chǎn)業(yè)碳達(dá)峰和碳中和路線圖。利用現(xiàn)有的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，及國家能源局煤炭司2020年3月開始組織的《煤炭需求總量及結(jié)構(gòu)預(yù)測研究》研究課題，評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展與電力需求增長，協(xié)同制定各省市2030碳達(dá)峰，2035年以及2050年的中長期電力發(fā)展中煤電結(jié)構(gòu)規(guī)劃，2060年碳中和路線圖。保持省級(jí)差異化的時(shí)間表和路線圖，率先在煤電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境資源受限的地區(qū)實(shí)施“不新增煤電裝機(jī)”，并制定具體的行動(dòng)方案，推廣到全國。

　　2. 編制煤電行業(yè)碳中和技術(shù)與時(shí)間路線圖

　　建議國家能源局煤炭司在《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）》中，第六章煤炭資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，新增“煤電企業(yè)碳中和”條例，明確煤電企業(yè)碳中和的市場主體責(zé)任。

　　建議國家發(fā)改委和科技部設(shè)立專項(xiàng)支持煤電碳捕集和封存技術(shù)，包含燃燒前脫碳技術(shù)、燃燒后CO2捕集技術(shù)、富氧燃燒技術(shù)和化學(xué)鏈燃燒技術(shù)。打造產(chǎn)學(xué)研一體化平臺(tái)，加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)，試點(diǎn)專項(xiàng)資助，推動(dòng)煤電碳捕集和封存技術(shù)的成熟化，規(guī)模化，商業(yè)化，為存量煤電排放提供技術(shù)選擇。待成熟商業(yè)運(yùn)營后，以碳市場價(jià)格核定減排收益。

　　建議國家能源局編制煤電碳中和技術(shù)路徑選擇與時(shí)間路線圖。從2021年2月1日起開始實(shí)施的碳排放權(quán)交易管理辦法，電力行業(yè)首批納入，其中碳排放配額分配以行業(yè)基準(zhǔn)法免費(fèi)分配為主，離碳中和目標(biāo)還有較大差距。煤電行業(yè)作為排放最大戶，應(yīng)提前規(guī)劃煤電碳中和分步驟的2030-2035-2050-2060中遠(yuǎn)期路線圖。

　　3. 編制煤炭產(chǎn)業(yè)工人在碳中和愿景下的人員安置預(yù)案

　　建議編制碳中和愿景下煤炭行業(yè)職工需求與退出安置預(yù)案，從時(shí)間空間角度規(guī)劃現(xiàn)有260萬從業(yè)人員。基于過去5年煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革經(jīng)驗(yàn)，支持企業(yè)多渠道分流安置職工，挖掘內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流潛力。

　　建議在退煤地區(qū)探索“光伏養(yǎng)老”“光伏合作社”模式試點(diǎn)，讓安置煤炭產(chǎn)業(yè)工人入股落地的新能源項(xiàng)目（如每人持有50千瓦光伏），讓更多的職工參與到新能源發(fā)展的紅利，鼓勵(lì)煤炭行業(yè)從業(yè)人員向新能源等其他行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型（且煤炭行業(yè)人員從業(yè)分布密度與全國較高太陽輻射總量的區(qū)域分布耦合）。

　　建議支持特色學(xué)校和企業(yè)合作，設(shè)立“煤炭行業(yè)云示范與培訓(xùn)中心”，基于正在推動(dòng)的全國首批智能化示范煤礦建設(shè)試點(diǎn)，總結(jié)分享煤礦井下5G無線通信平臺(tái)、智慧礦山工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、礦山物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，煤電精細(xì)化運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)智能化技術(shù)與煤炭產(chǎn)業(yè)融合。同時(shí)，將盤活提升行業(yè)存量的人力資源，培養(yǎng)“數(shù)字化、專業(yè)化、知識(shí)化”的人力資本。

　　4. 煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型，避免陷入“資源詛咒”陷阱

　　建議國家能源局牽頭建立煤礦智能化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，隨著煤炭智能化升級(jí)改造試點(diǎn)的逐步展開，煤炭資源依附型城市，特別在蒙晉陜地區(qū)煤炭傳統(tǒng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從“挖掘煤炭”到“挖掘數(shù)據(jù)”的智能轉(zhuǎn)型，縱向地提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

　　建議國家發(fā)改委設(shè)立“煤炭資源轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市”，通過關(guān)聯(lián)項(xiàng)目落地導(dǎo)入新的人才，資本，技術(shù)要素稟賦，培育新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，強(qiáng)化政策支持和市場的協(xié)同。借鑒德國魯爾工業(yè)區(qū)從上世紀(jì)60年代開始轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從立法，政企互動(dòng)、統(tǒng)一規(guī)劃，避免陷入“資源詛咒”陷阱。

　　建議國家能源局煤炭司，基于已在運(yùn)行的《煤礦關(guān)閉退出規(guī)劃及長效機(jī)制研究》課題，編制煤礦退出的生態(tài)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)因地制宜設(shè)立煤電站退役后規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，平衡工業(yè)景觀改造、工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與城市功能更新的需求。把工業(yè)遺跡根植于城市記憶，規(guī)劃多功能的空間布局，打造多功能活動(dòng)中心，從污染源逐步改成城市綠能源頭的區(qū)域級(jí)公園。