回顧2014年,中國風(fēng)電政策看點頗豐。我國政府仍將風(fēng)電發(fā)展作為能源革命、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和國家能源安全的重要一環(huán),加以大力支持。陸上電價進行了調(diào)整,海上電價順利出臺,陸上和海上風(fēng)電的核準工作也有序進行。雖然2013年棄風(fēng)限電有所緩解,但國家主管部門仍在2014年出臺多項舉措力圖進一步減少棄風(fēng)限電,同時開始實施風(fēng)電整機及關(guān)鍵零部件型式認證,建立全國風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量信息監(jiān)測評價體系。 戰(zhàn)略與計劃 在核準計劃或建設(shè)方案方面,2014年我國相關(guān)主管部門主要發(fā)布了三個更受關(guān)注的文件。 第一個文件是與核準計劃相關(guān)的《關(guān)于印發(fā)“十二五”第四批風(fēng)電項目核準計劃的通知》。其中列出了“十二五”期間第四批風(fēng)電核準計劃的項目總裝機容量2760萬千瓦。并明確要求電網(wǎng)公司做好這些列入核準計劃的項目的配套電網(wǎng)建設(shè)、并網(wǎng)支持性文件辦理、電網(wǎng)接入和消納等工作,從而確保配套電網(wǎng)建設(shè)與風(fēng)電項目建設(shè)同步投產(chǎn)和運行。在此批核準的項目中,低風(fēng)速地區(qū)的項目占比明顯較高,棄風(fēng)限電地區(qū)的項目占比更低。而在此之前,國家能源局發(fā)布了《關(guān)于加強風(fēng)電項目核準計劃管理有關(guān)工作的通知》,取消了納入“十二五”第一批核準計劃管理的30個項目,共計174.35萬千瓦。原因是這些項目雖然已列入“十二五”第一批風(fēng)電項目核準計劃,但并未完成核準工作。 與上述兩個文件有所不同的是,《關(guān)于印發(fā)全國海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)方案(2014-2016)的通知》主要涉及了我國海上風(fēng)電項目的建設(shè)計劃。該“方案”涉及天津、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、廣東、海南八個省市,共44個項目,總裝機容量為1053萬千瓦。與之前8月份全國海上風(fēng)電促進會上公布的“草案”相比,增加了26萬千瓦容量。同時規(guī)定,列入此方案的項目,相當于列入了核準計劃,因此需在有效期內(nèi)核準。同時該方案還強調(diào),為規(guī)范海上風(fēng)電設(shè)備市場秩序,開發(fā)企業(yè)選用的海上風(fēng)電機組須經(jīng)有資質(zhì)的第三方認證機構(gòu)的認證,未通過認證的設(shè)備不能參加投標。 對于風(fēng)電發(fā)展的工作計劃和未來戰(zhàn)略,2014年的不少政府文件、研究報告都有涉及,其中三個文件最受矚目。 2014年新年始伊,針對當年的能源工作,國家能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)2014年能源工作指導(dǎo)意見的通知》。提出堅持集中式與分布式并重、集中送出與就地消納結(jié)合,穩(wěn)步推進風(fēng)電等可再生能源發(fā)展。確定2014年的新增風(fēng)電裝機目標為18GW。要求制訂、完善并實施可再生能源電力配額及全額保障性收購等管理辦法,逐步降低風(fēng)電成本,力爭2020年前實現(xiàn)與火電平價。優(yōu)化風(fēng)電開發(fā)布局,加快中東部和南方地區(qū)風(fēng)能資源開發(fā)。有序推進9個大型風(fēng)電基地及配套電網(wǎng)工程建設(shè),合理確定風(fēng)電消納范圍,緩解棄風(fēng)棄電問題。穩(wěn)步發(fā)展海上風(fēng)電。 3月24日由國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)的《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》,對能源領(lǐng)域大氣污染防治工作進行全面部署。“方案”確定了4個方面13項重點任務(wù)。其中2個方面與風(fēng)電發(fā)展有直接關(guān)系:其一是要求通過加大向重點區(qū)域送電規(guī)模、推進油品質(zhì)量升級、增加天然氣供應(yīng)、安全高效推進核電建設(shè)以及有效利用可再生能源等措施,大幅提高清潔能源供應(yīng)能力,為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整提供保障。其二是從長遠出發(fā),加快轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式,重點推動煤炭高效清潔轉(zhuǎn)化、促進可再生能源就地消納、推廣分布式供能方式和加快儲能技術(shù)研發(fā)應(yīng)用,實現(xiàn)能源行業(yè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。 由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)的通知》有幾點涉及到了風(fēng)電。在推行區(qū)域差別化能源政策方面,要求大力優(yōu)化東部地區(qū)能源結(jié)構(gòu),鼓勵發(fā)展有競爭力的新能源和可再生能源。在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)方面,要求積極發(fā)展可再生能源等清潔能源,降低煤炭消費比重,推動能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。在大力發(fā)展可再生能源方面,提出的發(fā)展計劃與國家能源局在《關(guān)于印發(fā)2014年能源工作指導(dǎo)意見的通知》中所提到的內(nèi)容基本相同。 以上三個文件在涉及到風(fēng)電的條款中,基本上都使用了“積極發(fā)展”或“大力發(fā)展”等字眼,但在《關(guān)于印發(fā)2014年能源工作指導(dǎo)意見的通知》和《關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)的通知》中所提到的到2020年“風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價相當”,仍不免引起廣泛爭議。有專家認為這樣的目標對風(fēng)電發(fā)展并非利好,意味著國家或?qū)嚎s風(fēng)電上網(wǎng)電價。并且該目標也可能較難實現(xiàn),因為電價下降的必要前提是技術(shù)進步或成本下降,風(fēng)電技術(shù)在短期內(nèi)很難大幅度的進步,而設(shè)備成本的壓縮已經(jīng)相當困難,工程、人工成本仍在不斷上升。何況如果將環(huán)境污染、工人傷亡、地形改變、交通運輸成本及煤電補貼等完全成本進行測算對比后,目前的風(fēng)電電價并不高,其完全成本與煤電相比差不多,甚至還低。 從2014年的一些政策和報告中可以發(fā)現(xiàn),國家對于風(fēng)電乃至可再生能源的規(guī)劃目標和發(fā)展期望較高,對于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本有利,這在國家能源局于1月8日發(fā)布的《關(guān)于公布創(chuàng)建新能源示范城市(產(chǎn)業(yè)園區(qū))名單(第一批)的通知》及國家發(fā)展改革委于8月20日公布的《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》也有直接體現(xiàn)。《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》中部分省、區(qū)、市新增鼓勵類產(chǎn)業(yè)涉及風(fēng)能、太陽能等新能源產(chǎn)業(yè)。《關(guān)于公布創(chuàng)建新能源示范城市(產(chǎn)業(yè)園區(qū))名單(第一批)的通知》所附的名單中,則確定了包括北京市昌平區(qū)等81個城市和8個產(chǎn)業(yè)園區(qū)為第一批創(chuàng)建新能源示范城市和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。 管理與規(guī)范 為了促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的有序健康發(fā)展,主管部門在2014年出臺了一系列規(guī)范風(fēng)電市場、風(fēng)電開發(fā)的管理通知。其中,國家能源局于7月29日發(fā)布的《關(guān)于加強風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》和9月5日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電設(shè)備市場秩序有關(guān)要求的通知》分別對風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)和風(fēng)電設(shè)備市場提出了要求。 《關(guān)于加強風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》主要涉及了五個方面的內(nèi)容,其中有三個方面的內(nèi)容涉及到了風(fēng)電消納問題,國家主管部門對于該問題的關(guān)注可見一斑。這三個方面主要包括: 其一,電網(wǎng)企業(yè)要根據(jù)風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃和風(fēng)電項目前期安排認真開展風(fēng)電消納市場評估,周密論證電網(wǎng)接入系統(tǒng)技術(shù)方案,加強和項目建設(shè)單位的溝通銜接,為風(fēng)電開發(fā)建設(shè)提供良好的服務(wù)。其二,電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)根據(jù)年度實施方案,認真做好風(fēng)電場項目接入以及配套送出工程建設(shè)工作,及時完成各風(fēng)電項目接入系統(tǒng)專題評審,出具接入電網(wǎng)意見,將風(fēng)電送出工程投資列入當年或次年年度投資計劃,及時開工建設(shè),確保與風(fēng)電項目同步投產(chǎn)。國家能源局對項目接入和配套送出工程建設(shè)情況進行定期檢查并公布結(jié)果。其三,堅持把風(fēng)電運行狀況作為風(fēng)電開發(fā)建設(shè)的基本條件。對市場消納能力充足,不存在棄風(fēng)限電情況的省(區(qū)、市),原則上不限制新建項目規(guī)模;對局部地區(qū)存在棄風(fēng)限電情況的省(區(qū)、市),應(yīng)限制新建項目的建設(shè)規(guī)模,并避免新建項目在棄風(fēng)限電地區(qū)的布局;對于棄風(fēng)限電情況較為嚴重的省(區(qū)、市),原則上不安排新建項目規(guī)模。鼓勵建設(shè)分散式接入風(fēng)電項目。 此外,該文件還對風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)的其他細節(jié)工作做了要求:列入年度實施方案的風(fēng)電項目應(yīng)有不少于一個完整年的測風(fēng)資料,測風(fēng)數(shù)據(jù)有效完整率不低于90%,并應(yīng)落實土地使用、環(huán)境保護、水土保持等建設(shè)條件。國家能源局匯總形成風(fēng)電年度實施方案,并于年初公布。列入年度實施方案的風(fēng)電項目作為享受可再生能源基金補貼的依據(jù)。統(tǒng)籌推進重點項目和示范項目。積極支持風(fēng)電供暖項目。 《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電設(shè)備市場秩序有關(guān)要求的通知》對出質(zhì)保問題進行了要求:通過統(tǒng)一質(zhì)量保證期驗收的技術(shù)規(guī)范、建立質(zhì)量保證期驗收和爭議解決機制、強化出質(zhì)保驗收信息公開,來規(guī)范風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量驗收工作。該通知也對招標工作進行了規(guī)范性要求:嚴禁地方政府干預(yù)招投標工作、建立規(guī)范透明的風(fēng)電設(shè)備市場、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用,來構(gòu)建公平、公正、開放的招標采購市場。同時,通知還談到通過建立全國風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量信息監(jiān)測評價體系、加強風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量問題分析、加強風(fēng)電市場信息披露和市場監(jiān)管工作來加強風(fēng)電設(shè)備市場的信息披露和監(jiān)管。 此外,“通知”使用了較大的篇幅,對加強檢測認證確保風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量提出了三點要求,并明確指出接入電網(wǎng)的風(fēng)電機組及關(guān)鍵零部件必須經(jīng)過型式認證:一是實施風(fēng)電設(shè)備型式認證。接入公共電網(wǎng)(含分布式項目)的新建風(fēng)力發(fā)電項目所采用的風(fēng)力發(fā)電機組及其關(guān)鍵零部件,須進行型式認證。2015年7月1日起實施。二是強化型式認證結(jié)果的信用。風(fēng)電開發(fā)企業(yè)進行設(shè)備采購招標時,應(yīng)明確要求采用通過型式認證的產(chǎn)品。通過認證的風(fēng)電設(shè)備,任何企業(yè)應(yīng)采用相應(yīng)的結(jié)果,不得要求重復(fù)檢測。三是加強檢測認證能力建設(shè)。 除對風(fēng)電設(shè)備認證工作有了更高要求外,2014年國家能源局發(fā)布的《關(guān)于下達2014年第一批能源領(lǐng)域行業(yè)標準制(修)訂計劃的通知》及其附件里,共羅列了627項能源領(lǐng)域行業(yè)標準制訂、修訂計劃,其中涉及風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的有38項,分為風(fēng)電工程建設(shè)、方法、產(chǎn)品和管理4類標準。 并網(wǎng)與消納 在風(fēng)電的并網(wǎng)與消納工作上,除《關(guān)于加強風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》在三個方面有所涉及外,國家能源局于4月14日出臺了更有針對性的《關(guān)于做好2014年風(fēng)電并網(wǎng)消納工作的通知》,總結(jié)了2013年我國風(fēng)電并網(wǎng)和消納取得了積極成效,嚴重的棄風(fēng)限電得到了有效緩解,內(nèi)蒙古、吉林、甘肅酒泉等棄風(fēng)嚴重地區(qū)的限電比例有下降,全國風(fēng)電平均利用小時數(shù)同比增長180小時左右,其風(fēng)量同比下降50億千瓦時。 該通知以附件形式將2013年度各省(區(qū)、市)風(fēng)電年平均利用小時數(shù)進行了公布,同時還對2014年的風(fēng)電并網(wǎng)和消納工作提出了要求:充分認識風(fēng)電消納的重要性、著力保障重點地區(qū)的風(fēng)電消納、加強風(fēng)電基地配套送出通道建設(shè)、大力推動分散風(fēng)能資源的開發(fā)建設(shè)、優(yōu)化風(fēng)電并網(wǎng)運行和調(diào)度管理、做好風(fēng)電并網(wǎng)服務(wù)。 在上述文件發(fā)布之前,國家能源局為了規(guī)范新建電源接入電網(wǎng)系統(tǒng)工作,確保新建電源公平無歧視接入電網(wǎng)提供保障,曾于2月28日發(fā)布了《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》。該《辦法》對自發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商提出新建電源項目接入電網(wǎng)之日起,電網(wǎng)企業(yè)組織研究并出具書面答復(fù)的期限進行了規(guī)定,其中,對風(fēng)電站電源項目的該期限規(guī)定為不超過30個工作日。另外還規(guī)定,電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)應(yīng)嚴格執(zhí)行接網(wǎng)協(xié)議,相互配合,確保電源電網(wǎng)同步建成投產(chǎn)。因單方原因造成投產(chǎn)時間遲于接網(wǎng)協(xié)議約定時間并給對方造成損失的,違約方應(yīng)根據(jù)約定標準向?qū)Ψ竭M行經(jīng)濟賠償。 關(guān)于風(fēng)電消納管理,國家發(fā)展改革委在5月18日發(fā)布的《關(guān)于加強和改進發(fā)電運行調(diào)節(jié)管理的指導(dǎo)意見》中也有所涉及。第十一條中提到年度發(fā)電計劃在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定的前提下,全額安排可再生能源上網(wǎng)電量。第十四條提到各省(區(qū)、市)政府主管部門應(yīng)積極推動清潔能源發(fā)電機組替代火電機組發(fā)電,高效、低排放燃煤機組替代低效、高排放燃煤機組發(fā)電。第十五條則要求送受電應(yīng)貫徹國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃,充分利用水能、風(fēng)能、太陽能等清潔能源。第十七條要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)制定保障可再生能源全額上網(wǎng)的并網(wǎng)措施。可再生能源發(fā)電企業(yè)應(yīng)滿足并網(wǎng)運行的標準和要求,加強資源預(yù)測,保障運行平穩(wěn)。第二十條要求在電網(wǎng)安全和供熱受到影響時,可再生能源發(fā)電企業(yè)也應(yīng)通過購買輔助服務(wù)等方式適當參與調(diào)峰。第三十三條則指出,電力供需形勢緩和時,在優(yōu)先調(diào)度可再生能源和清潔能源的基礎(chǔ)上,對燃煤機組生產(chǎn)運行進行優(yōu)化組合,有序調(diào)停部分機組,提高發(fā)電負荷率,減少資源消耗和污染物排放。 雖然我國政策以大力支持風(fēng)電并網(wǎng)與消納,且對風(fēng)電并網(wǎng)與消納的安全要求是正確且必要的,但因需要“確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定”,容易成為風(fēng)電并網(wǎng)政策消極執(zhí)行的托辭。而對加強資源預(yù)測的要求,也在執(zhí)行時造成不同程度的解讀,從而使一些地區(qū)的發(fā)電企業(yè)增加了成本。此外,也有專家認為在電網(wǎng)安全和供熱受到影響時,可再生能源發(fā)電企業(yè)也應(yīng)通過購買輔助服務(wù)等方式適當參與調(diào)峰的規(guī)定,似乎難以體現(xiàn)可再生能源全額收購或優(yōu)先并網(wǎng)的初衷,使本應(yīng)受補貼的可再生能源增加了更多負擔。 表1 2014年我國政府發(fā)布的風(fēng)電相關(guān)政策 電價與扶持 剛進入2015年,有企業(yè)已收到國家發(fā)展改革委價格司發(fā)布的《關(guān)于適當調(diào)整陸上風(fēng)電標桿上網(wǎng)電價的通知》,宣告此次風(fēng)電電價調(diào)整塵埃落定。該通知文號為“發(fā)改價格[2014]3008號”,發(fā)文時間為2014年12月31日。該通知同9月所發(fā)布征求意見稿中的設(shè)想方案有較大調(diào)整,下調(diào)幅度有所減小。電價政策方面,將I類、II類和III類資源區(qū)風(fēng)電標桿上網(wǎng)電價每千瓦時降低2分,IV類風(fēng)區(qū)維持不變。同時該規(guī)定適用于2015年1月1日以后核準的陸上風(fēng)電項目,以及2015年1月1日前核準,但于2016年1月1日以后投運的陸上風(fēng)電項目,從而被理解為新電價政策為2015年以前的核準項目留出了約一年時間的窗口期。 新的電價政策發(fā)布伊始,《風(fēng)能》通過中國風(fēng)能協(xié)會微信對該政策進行了解讀,在價格下調(diào)后,一部分項目凈資產(chǎn)收益率將低于銀行基準利率,從而不再具有投資價值。而山西、安徽等一部分風(fēng)能資源較好、項目存量較大的IV類資源區(qū),由于電價未下調(diào),將迎來發(fā)展機遇。此外,此項政策的推出,在時間節(jié)點上也可能引發(fā)搶裝潮,但由于IV類資源區(qū)電價并未調(diào)整,而被核準的I、II、III類資源區(qū)項目占比不大,且越來越少,使該項政策的影響范圍有所降低。 2014年的電價政策看點頗豐,除了陸上風(fēng)電電價調(diào)整外,2014年6月5日國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》,對海上風(fēng)電上網(wǎng)電價進行了規(guī)定與區(qū)分,潮間帶風(fēng)電項目的上網(wǎng)電價為每千瓦時0.75元,近海風(fēng)電項目上網(wǎng)電價為每千瓦時0.85元。同時,該通知明確適用時間是2017年以前,并不含2017年投運的海上風(fēng)電項目。 在海上風(fēng)電電價公布后,有專家通過測算認為,此次海上風(fēng)電電價標準略低,只有資源情況好、施工難度低、管理水平高的項目能夠盈利。因此,地方政府如果能夠給予資金扶持,會對海上風(fēng)電開發(fā)起到較大的促進作用。 在全國海上風(fēng)電電價公布前,上海市發(fā)展和改革委員會、上海市財政局共同發(fā)布了《可再生能源和新能源發(fā)展專項資金扶持辦法》,規(guī)定對于上海市的風(fēng)電項目,根據(jù)實際上網(wǎng)電量,對項目投資主體給予獎勵,獎勵時間是連續(xù)5年。獎勵標準為陸上風(fēng)電每千瓦時0.1元,海上風(fēng)電每千瓦時0.2元。同時,該扶持辦法也有兩項限制,其一是只針對2013年至2015年投產(chǎn)發(fā)電的項目,其二是單個項目年度獎勵金額不超過5000萬元。 雖然上海市范圍內(nèi)的資源稟賦一般,可供風(fēng)電開發(fā)的土地也并不是特別豐富,但作為較有力度的地方性扶持政策,畢竟不只是說說而已,而是邁開了扎實的一步。 一直以來,很多人看到風(fēng)電獲得了補貼資金,但實際情況是其補貼資金規(guī)模遠遠小于煤電。對于本身利潤并不高,且作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的風(fēng)電而言,電價政策的影響極大,其穩(wěn)定與否對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常重要。雖然風(fēng)電在發(fā)展戰(zhàn)略上得到了國家及法律的大力支持,但棄風(fēng)限電等問題依然存在,有部門或企業(yè)仍然“說一套、做一套”,并未真正去支持風(fēng)電發(fā)展,反而利用一些技術(shù)、標準、安全等理由限制風(fēng)電。因此,如何使各方真正心甘情愿、腳踏實地的支持風(fēng)電等可再生能源發(fā)展,或是未來仍需進一步解決的問題。 |
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