資源型城市總是與大時(shí)代緊密聯(lián)系。當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),數(shù)年前因煤而興的城市,陸續(xù)遭遇了經(jīng)濟(jì)滑鐵盧,成為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的硬骨頭。 如果以過去30年為周期,以“煤城”為觀察對(duì)象,剛好經(jīng)歷了一個(gè)“兩起兩落”的劇烈波動(dòng)。 一 鄂爾多斯最為典型。當(dāng)這個(gè)國家的年均增長率超過兩位數(shù),這座城市從荒原上崛起,以超過30%的速度提升,而當(dāng)這個(gè)國家回歸常態(tài)發(fā)展,這個(gè)城市也驟然失速。 將鄂爾多斯放在整個(gè)中國的經(jīng)濟(jì)全局中,其崛起具有必然性。就像曾經(jīng)的煤城大同、陽泉一樣,輸出動(dòng)力煤,為中國這個(gè)迅速膨脹的經(jīng)濟(jì)體提供源源不斷的動(dòng)力。在上一輪經(jīng)濟(jì)增長周期內(nèi),這種對(duì)動(dòng)力的需求是如此強(qiáng)烈:從華北到華南,各個(gè)地方都在上馬工業(yè)項(xiàng)目,新建的火電機(jī)組功率不斷攀升,黑色的煤燃燒成了紅的火,啟動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)。 逼近或超越兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長速度,經(jīng)過經(jīng)濟(jì)齒輪傳導(dǎo)到這里時(shí),已經(jīng)放大了數(shù)倍。我們看到,那些年的鄂爾多斯,經(jīng)濟(jì)總量隔一兩年就翻番。就像上世紀(jì)八十年代初,“有水快流”曾經(jīng)主導(dǎo)了山西的資源型經(jīng)濟(jì)一樣,外部市場(chǎng)對(duì)能源的饑渴,觸動(dòng)了這座城市能源開發(fā)的熱潮。 應(yīng)該說,鄂爾多斯作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì),一定程度上成就了這樣的繁榮。在這塊土地上,國有經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá),對(duì)社會(huì)資源的掌控力有限,屈指可數(shù)的幾個(gè)企業(yè),也都進(jìn)行了及時(shí)的民營化。在發(fā)展機(jī)遇驟然來臨時(shí),瞬間催化出了一批民營能源企業(yè),并成為支撐經(jīng)濟(jì)翻番的支柱。 這一點(diǎn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代興起的煤城,有著冰火兩重天般的境遇。不論是山西的大同和陽泉,還是黑龍江的雞西、鶴崗等煤城,因?yàn)槊禾块_采時(shí)間長,形成了固化的利益格局,很難逐一打破。這也限制了他們?cè)趧倓傔^去的煤炭十年黃金期內(nèi),實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)以及地方財(cái)政的飛升。 由于形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,一些煤炭企業(yè)曾經(jīng)直接隸屬于前煤炭部,這使得老煤城的財(cái)政稅收體系被特殊設(shè)置,采掘業(yè)產(chǎn)生的稅收上繳中央財(cái)政,曾經(jīng)是重要的稅源。在煤炭部撤銷之后,這樣的財(cái)稅體系劃轉(zhuǎn)到地方,但多數(shù)劃歸到省級(jí)財(cái)政。這樣,由國有大中型煤炭企業(yè)完成的稅收,往往很難惠及當(dāng)?shù)兀瑢?duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)有限。 另一方面,企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān),直到今天仍難以卸下。因?yàn)椤跋扔械V井、后建城市”的歷史淵源,往往形成“小政府、大企業(yè)”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局。諸多社會(huì)職能一旦完全與企業(yè)剝離,龐大的民生支出讓政府不堪重負(fù)。老煤城都是背著沉重的體制包袱在運(yùn)轉(zhuǎn)。 這或許可以解釋,在煤炭的黃金十年里,新煤城迅速崛起,老煤城則卻波瀾不興的現(xiàn)象。 二 不論對(duì)于新煤城還是老煤城,“轉(zhuǎn)型”絕不是新鮮詞。可以說,從上世紀(jì)90年代開始,煤城遭遇第一次困厄之時(shí),就普遍提出了轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)的政策研究者,都意識(shí)到癥結(jié)所在:依賴單一的煤炭資源,城市的發(fā)展勢(shì)必會(huì)周期性震蕩。 梳理改革開放這30多年的經(jīng)驗(yàn)可知,中國在某些領(lǐng)域的改革,往往是借助市場(chǎng)力量順勢(shì)而為。那么問題來了:強(qiáng)勁的外部市場(chǎng)力量,能讓新煤城拔地而起,為什么不能讓老煤城華麗轉(zhuǎn)身? 曾經(jīng)有一位政策研究者發(fā)出過這樣的感慨:煤炭市場(chǎng)向上走的時(shí)候,政府財(cái)力充裕,民間資本活躍,按理說是區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的良機(jī)。可往往這時(shí),資本也凸顯出了原始本性,在同一區(qū)域內(nèi),當(dāng)煤炭市場(chǎng)向好,一定是煤炭或與煤炭相關(guān)的產(chǎn)業(yè),具有更高的利潤回報(bào)。按照市場(chǎng)配置資源的規(guī)律,資金、人力等市場(chǎng)要素,又不約而同地向煤炭集中。 往更深一點(diǎn)說,在過去十年,以GDP增長為導(dǎo)向的政績(jī)考核,仍然左右著政府官員。當(dāng)外部市場(chǎng)渴求煤炭之時(shí),“多挖煤”有時(shí)不僅是單純?yōu)榱薌DP數(shù)字,甚至還代表著顧全大局的政治責(zé)任。推進(jìn)轉(zhuǎn)型的“政策和資金”,就在此時(shí)顯得蒼白無力了,甚至是,一邊喊著轉(zhuǎn)型的口號(hào),一邊讓礦井遍地開花。 更為棘手的是:轉(zhuǎn)型的改革手段,并沒有及時(shí)地配套跟進(jìn)。以山西為例,雖然全省被劃為資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合改革試驗(yàn)區(qū),但一線的經(jīng)營者們常常撓頭:舊有的財(cái)稅體系和行政區(qū)劃,仍深刻制約著一方經(jīng)濟(jì)。 另一個(gè)資源城市陽泉,在區(qū)縣這一級(jí)的行政序列中,還保留著城區(qū)和礦區(qū)的區(qū)劃。礦區(qū)要引入新項(xiàng)目,舉目四顧沒有空間落地,城區(qū)要整合涉煤企業(yè),也難厘清復(fù)雜的財(cái)稅體系。而這些體制桎梏,仍然有待進(jìn)一步放權(quán)到位。 三 外部市場(chǎng)的發(fā)力曾經(jīng)成就了鄂爾多斯和榆林等新興煤炭城市的經(jīng)濟(jì)奇跡。但是,在鄂爾多斯和榆林這樣的城市,借助外部力量打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)更為全面的城市,為什么也沒有做到呢? 按理說,與外部市場(chǎng)如此緊密聯(lián)系著的區(qū)域,其開放程度一定是較高的,隨著這種聯(lián)系的多元化,經(jīng)濟(jì)的各個(gè)層面都會(huì)千絲萬縷聯(lián)系起來,各種經(jīng)濟(jì)往來和連接,會(huì)像毛細(xì)血管一樣,逐漸與全國的大市場(chǎng)密集交織。但放之于鄂爾多斯,卻有很多事情說不通。鄂爾多斯始終像一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元,在外部力量的觸動(dòng)下迅速旋轉(zhuǎn),自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)總量的跳躍。 這是一個(gè)奇特的現(xiàn)象,解釋只有一個(gè):還沒來得及。 要知道,鄂爾多斯從籍籍無名到一鳴驚人,不過是幾年的功夫。人才的培育和產(chǎn)業(yè)的培育,需要一定時(shí)間的積累,但外部市場(chǎng)的超強(qiáng)刺激,沒有給它充分的時(shí)間。高速運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)齒輪,傳導(dǎo)到鄂爾多斯時(shí),已經(jīng)是幾倍的速率,只能依靠外部的人才填補(bǔ)這個(gè)缺口。 在鄂爾多斯,維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性的服務(wù)業(yè),曾被來自全國各地的人所占據(jù)。開餐館的、跑出租的、建筑施工的、挖煤采煤的,上到經(jīng)營管理,下到一線勞動(dòng)者,全部是外來者。爆發(fā)式增長的鄂爾多斯,支撐了各行各業(yè)的繁榮,那時(shí)候,干什么都賺錢,這里成了外來務(wù)工者的淘金熱土。 當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)剛剛經(jīng)歷了強(qiáng)力的投資驅(qū)動(dòng)后,經(jīng)濟(jì)齒輪的轉(zhuǎn)速漸漸慢了下來,經(jīng)濟(jì)調(diào)整期的到來,對(duì)能源的需求減弱了。依靠外部市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的鄂爾多斯,就此遭遇了斷檔失速,整個(gè)城市陷入了沉寂。 仿佛是一夜之間,各種資本和人才像退潮一樣不見了蹤影,那都是一些依靠資源換取的產(chǎn)業(yè),還沒來得及扎下根來,與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生血脈相通,就已消逝。轉(zhuǎn)型對(duì)于當(dāng)下的鄂爾多斯,是一個(gè)苦澀的話題,在資本離場(chǎng)精英散去的城中,二次創(chuàng)業(yè)顯得頗為悲壯。 四 放之世界范圍,依靠資源開發(fā)而迅速成長起來的城市,在外部驅(qū)動(dòng)失血之后,必然迎陷入發(fā)展的低谷,很多城市因此一蹶不振,這種現(xiàn)象被稱之為“資源詛咒”。無論是新煤城鄂爾多斯,還是老煤城雞西等城市,都沒有跳脫開這個(gè)規(guī)律。 只是,聚焦當(dāng)下的煤城轉(zhuǎn)型,我們或許應(yīng)該現(xiàn)實(shí)一些、保守一些。外部市場(chǎng)的強(qiáng)刺激不再有,諸多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè),卻需要足夠的時(shí)間去發(fā)展。新煤城鄂爾多斯,需要與全國的大市場(chǎng)建立穩(wěn)定可持續(xù)的聯(lián)系,增加“一榮俱榮、一損俱損”的粘性。老煤城大同,則在龐大的古城重建之后,希望把旅游業(yè)打造為支柱產(chǎn)業(yè)。雞西,則把目標(biāo)鎖定在另一項(xiàng)資源石墨…… 無論以何為突破口,煤城轉(zhuǎn)型無疑要進(jìn)入一個(gè)“慢”周期,這樣的慢周期,會(huì)讓輸出型的城市經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷失落的傷痛,因?yàn)橐浴翱臁弊之?dāng)先的思維習(xí)慣,還在一定程度上左右著這里。但這是不可逾越的歷史階段。既然高增長的神話不可持續(xù),也無法持續(xù),就讓它慢下來,維持一種理性的、平穩(wěn)的發(fā)展,讓人才的培養(yǎng)、社會(huì)的培育都經(jīng)歷一個(gè)過程,夯實(shí)他們作為一個(gè)城市的基礎(chǔ)。 在新的黃金十年過去后,一些歷史欠賬也到了不得不正視的時(shí)候,諸如獨(dú)立工礦區(qū)的棚戶區(qū)改造,采煤沉陷區(qū)治理等問題,不僅牽涉到城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,更是城市立城之本。在此基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)型,除了財(cái)政上的扶持,在行政管理和制度革新上,必須由全新的思維。 這樣的慢周期,也是一個(gè)償還歷史欠賬的周期。實(shí)際上,以雞西、陽泉等城市為代表,在上世紀(jì)90年代,已經(jīng)有了這樣的遭際。企業(yè)辦社會(huì)職能的剝離、下崗工人安置再就業(yè),這些欠賬依然存在且更為緊迫。當(dāng)中國不再需要那么多煤,便不再需要那么多曠工,那些具有國有企業(yè)身份的老礦工們,將走出礦井尋求出路。對(duì)此,常常只能通過“老人老辦法,新人新辦法”的機(jī)制變通,依靠時(shí)間的推移,逐步終結(jié)這個(gè)大時(shí)代。 |
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